Gouverner les données pour gouverner la ville numérique

Entre 2012 et 2016, j’ai suivi la mise en œuvre de la politique d’open data de la Métropole de Lyon. Cette recherche ethnographique, dont les résultats sont récemment parus dans le livre Quand la donnée arrive en ville, témoigne des enjeux sociopolitiques inscrits dans les données urbaines et éclaire les effets de leur ouverture sur la gouvernance urbaine.

Les données entre attachements et détachements

La perspective sociologique poursuivie invite à se départir d’une vision des données comme des entités immatérielles, neutres et autonomes que l’on pourrait aisément mettre en circulation et utiliser pour des finalités multiples. Les données sont au contraire des dispositifs sociotechniques, constitués d’un tissu de relations. Elles sont attachées à des « métiers », à des systèmes d’information, à des applications, à des opérateurs, à des modèles économiques, à des modes de faire, etc. Toute donnée est indissociable de ce réseau sociotechnique qui la constitue ; pour la mettre en circulation, il est nécessaire de recomposer ce réseau en déliant certaines associations et en en constituant de nouvelles.

Concrètement, il faut parvenir à détacher les données, à questionner les liens initiaux qui les attachent à cette infrastructure. Ce travail est à la fois technique et organisationnel. Cela passe par plusieurs étapes : identifier les données et leurs producteurs, les intéresser et les enrôler, vérifier la conformité juridique (propriété, anonymat), parvenir à les extraire de systèmes d’information non conçus pour l’ouverture des données, les reformater, les documenter, etc.  La mise à disposition des données nécessite ainsi un investissement, technique, humain et financier, souvent très largement sous-estimé.

Un marché des données territoriales

De ces opérations d’attachement, de détachement et de réattachement émergent des politiques de données urbaines qui illustrent différentes formes de gouvernance des territoires. La politique d’open data du Grand Lyon prend la forme d’un marché des données territoriales. Pour l’institution métropolitaine, l’ouverture des données participe tout à la fois à la modernisation de l’administration et au développement de l’économie numérique dont les données sont considérées comme la ressource principale. L’open data constitue par ailleurs une nouvelle modalité de recours au marché pour assurer la mise en œuvre de politiques publiques.

L’orientation économique de la politique d’ouverture des données suscite des tensions au sein de l’administration. Elle est loin de convenir à l’ensemble des producteurs qui considèrent les données comme des instruments centraux de leur politique publique. Ils craignent que le marché, laissé libre, conduise à des utilisations des données contraires à l’intérêt général. La question se pose en particulier pour la direction de la voirie qui ambitionne de faire reposer sur des acteurs privés la mise en œuvre de sa politique de mobilité au travers de l’open data. Elle les incite à développer des applications d’information multimodale à partir des données mises à disposition.

Tout l’enjeu pour l’acteur public est que des entreprises utilisent effectivement ces données, et que ces réutilisations s’inscrivent dans les objectifs de sa politique publique. Les données se retrouvent ainsi au centre de partenariats public-privé d’un nouvel ordre, mais, en dehors de tout cadre contraignant, comment faire converger les intérêts privés à l’intérêt général ? Pour structurer le marché des données ouvertes dans un sens qui soutient ses objectifs de politique publique, le Grand Lyon va s’appuyer sur plusieurs dispositifs, dont des licences qui encadrent les conditions d’usage des données.

Une offre de données qui rencontre difficilement sa demande

Alors que l’ouverture des données suscitait des espoirs de développement économique, quelques années plus tard, force est de constater que le bilan de l’open data est en demi-teinte. L’offre de données rencontre difficilement sa demande. L’hétérogénéité des structures et des formats de données, les mises à jour irrégulières ou tout simplement le fait que les données soient limitées au périmètre de compétences de la collectivité restreignent leur réutilisation pour des usages alternatifs à ceux pour lesquels elles ont été conçues. Certaines données sont néanmoins réutilisées par des acteurs externes, à l’instar des données géographiques ou des données mobilité, mobilisées très largement dans des applications de calcul d’itinéraires. Elles deviennent alors des objets-frontières qui permettent et facilitent la coordination entre des mondes sociaux.

Au travers de ces politiques des données ouvertes, la place et le rôle de l’institution publique sont interrogés, tout comme sa capacité à gouverner son territoire par la mise en circulation des données. Devenue objet-frontière, la donnée renforce le pouvoir sémantique de la collectivité. La mise en circulation des données renforce sa capacité à coordonner des acteurs autour d’une représentation partagée du territoire. À l’inverse, les situations de déliquescence illustrent la perte de la maîtrise de représentation de leurs territoires par les acteurs publics. Ne pouvant s’appuyer sur les données ouvertes, les entreprises développent leurs propres représentations du territoire à partir desquelles vont reposer leurs services numériques. Ces situations questionnent le rôle que doit jouer l’acteur public : doit-il produire des données pour ses politiques publiques ou pour des acteurs externes ? Doit-il rester dans une politique de l’offre ou s’adapter à la demande de données pour préserver son pouvoir sémantique ?

La donnée : un enjeu de gouvernement local

Ces questionnements illustrent le fait que l’open data a eu la vertu de faire des données un sujet de gouvernance pour les collectivités locales. Elles se sont mises à recenser ce patrimoine, à l’administrer, à créer de nouveaux services, postes ou fonctions. De plus, si les politiques d’ouverture des données étaient initialement réservées aux administrations publiques, elles tendent dorénavant à inclure de plus en plus les données produites par des entreprises privées. Les collectivités souhaitent désormais avoir accès aux données d’intérêt général ou données d’intérêt territorial : des données produites par des acteurs privés, publics ou associatifs qui sont utiles pour l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques. Cela se manifeste par les projets de service public de la donnée qui se construisent à Lyon, Rennes ou encore à Brest.

Ainsi, au travers de l’open data, les données sont devenues un objet à gouverner à l’échelle des territoires. Les collectivités auront-elles les moyens de leurs ambitions ? Cela sera à observer avec attention dans les prochaines années.