L'eau, une ressource sensible en manque de planification

Depuis quelques mois, la fragilité de la ressource en eau est devenue une préoccupation majeure pour l’ensemble de la société française. Elle n’est plus circonscrite à certaines régions ou certaines activités qui pouvaient souffrir d’un excès ou manque d’eau. Cette prise de conscience tardive de l’épuisement du bien le plus vital est révélée par des impacts socio-économiques majeurs : perte alimentaire, hydroélectricité, centrale nucléaire, industrie, etc. Les conflits d’usage sont maintenant visibles et fragmentent la population. Sur le bassin Adour-Garonne, considéré comme le plus vulnérable face au changement climatique, les impacts se font déjà sentir : il manque 200 à 250 millions de m3 pour couvrir les besoins des usages. Le changement climatique va encore accentuer la forte tension sur les ressources en période d’étiage et le déséquilibre hydrologique pourrait atteindre entre 1 et 1,2 milliard de m3 en 2050.

Une ressource doublement menacée

Mais l’enjeu n’est pas uniquement quantitatif. La baisse des débits moyens annuels des cours d’eau et celle de la recharge des aquifères ont aussi un impact sur la qualité de l’eau, souvent liée à un manque de dilution. A contrario, la fréquence des évènements pluvieux intenses augmente le lessivage des polluants vers les milieux récepteurs. Le ruissellement accentue l’érosion des sols et contribue aussi à une moindre dilution des polluants, rapidement charriés vers les cours d’eau, ce qui contribue à la dégradation de l’état chimique des eaux superficielles.

L’édition de février 2022 du bulletin Rapportage de la directive-cadre européenne sur l’eau (DCE) dénombre (référence 2019) 11407 masses d’eau de surface, dont 51,5 % sont affectées par des pressions hydro-morphologiques (modification de la morphologie des milieux) et 43,3 % par des pollutions diffuses (pollution des eaux par les nitrates et les pesticides issus de l’agriculture, notamment). C’est donc l’accès à l’eau, mais aussi à une eau de qualité qui est en jeu aujourd’hui.

À l’instar de la consommation de l’espace (l’artificialisation des sols augmente quatre fois plus vite que la population), la consommation en eau a évolué au cours des dernières décennies de manière exponentielle et décorrélée de l’augmentation de la population. Ce qui témoigne d’une croyance globale en des ressources inépuisables que l’on pourra, à l’appui de solutions techniques, toujours mobiliser. Nos modèles de développement, de l’artificialisation des sols à l’hyper consommation des sols et ressources, ont contribué à briser le cycle de l’eau, comme l’a rappelé le secrétaire général de l’ONU le 22 mars dernier.

Le dérèglement climatique pose la double problématique de gestion de la pénurie et de l’excès d’eau, dont la consommation d’espaces et l’artificialisation des sols, principalement liées à l’étalement urbain, sont les causes premières. Du reste, la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (loi climat et résilience), au-delà de viser l’atteinte du « zéro artificialisation nette » (ZAN) à 2050, a mis en avant le fait que la qualité de l’eau fait « partie du patrimoine commun de la nation », en l’inscrivant dans les grands principes régissant la protection de l’environnement (à l’article L110-1 du Code de l’environnement).

Le rôle majeur du sol

L’altération de la ressource sol a conduit à une réduction des services de régulation (protection contre les inondations, l’érosion des sols, la régulation du climat local et global, etc.). Le sol joue un rôle majeur dans la régulation du cycle de l’eau, assurant le partage entre infiltration et ruissellement. Ainsi, la préservation de la qualité des sols peut apporter plusieurs réponses aux enjeux de la ressource en eau. Les sécheresses plus fréquentes et intenses auxquelles le pays fait face entraînent une diminution de la « pluie efficace », c’est-à-dire de la part des précipitations qui recharge réellement les nappes par infiltration ou qui ruisselle jusqu’aux cours d’eau et aux lacs.

Selon le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), les nappes phréatiques restent sous les normales avec 80 % des niveaux modérément bas à très bas ; et la situation s’est dégradée du fait de l’absence de précipitations efficaces en février 2023 (au 1er mars 2023). Sur ce plan, les pratiques agricoles peuvent jouer un rôle fondamental dans le cycle de l’eau. On parle de « l’eau verte », soit l’eau stockée dans les sols et la biomasse. Il faut aborder la continuité des sols et de l’eau de manière systémique, et donc promouvoir les sols vivants dans l’agriculture permettant de jouer un rôle d’éponge, retenant l’eau, utile en période de sécheresse ou de fortes pluies.

La planification de l’eau inadaptée aux enjeux ?

La planification de l’eau en France est assurée, depuis 2002, par les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE). Institué par la loi sur l’eau de 1992, puis renforcé par la directive-cadre sur l’eau de 2000, cet outil s’applique aux sept grands bassins hydrographiques en métropole et cinq en outre-mer. Destinés à assurer une gestion durable de l’eau, les SDAGE doivent permettre de concilier les enjeux et les besoins, tout en préservant les ressources en eau et les milieux aquatiques, dans l’intérêt général.

Renouvelés tous les six ans depuis 2010, ces documents d’orientation stratégique prennent en compte l’ensemble des milieux superficiels (cours d’eau, canaux, plans d’eau, eaux côtières et saumâtres, dites de transition) et souterrains (aquifères libres et captifs); précisent les organisations et dispositifs de gestion à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs environnementaux européens ; résument le programme de mesures à mettre en place pour atteindre ces objectifs ; décrivent les réseaux de surveillance destinés à vérifier l’état des milieux aquatiques et l’atteinte des objectifs environnementaux, notamment le bon état des eaux; proposent des orientations pour la récupération des coûts liés à la gestion de l’eau, la tarification de l’eau et des services, ainsi que leurs principes de transparence; enfin, donnent des indications pour une meilleure gouvernance dans le domaine de l’eau. Force est de constater que depuis leur adoption en 2010, de nombreux acteurs sur le territoire méconnaissaient, jusqu’à encore récemment, le contenu et encore moins la portée juridique d’un SDAGE, qui était souvent perçu comme obscur et peu opérationnel. Les élus et acteurs du territoire ont souvent eu le sentiment d’une stratification des acteurs de l’eau, des échelles et des responsabilités. Au regard des objectifs confiés dans ces documents et compte tenu de la situation actuelle, il était nécessaire d’en tirer le bilan et de proposer une déclinaison locale plus forte.

Pour leur 3e cycle (2022-2027), l’ensemble des SDAGE des différents bassins a renforcé les dispositions visant à concilier les politiques de l’eau et de l’aménagement. Par exemple, le SDAGE Adour-Garonne, disposition A31 : « Limiter l’imperméabilisation nouvelle des sols et le ruissellement pluvial et chercher à désimperméabiliser l’existant en fixant un taux de désimperméabilisation pour les secteurs à enjeux », mais surtout à « intégrer les enjeux de l’eau dans les projets d’urbanisme [...] dans une perspective de changements globaux ». Les SDAGE sont déclinés à une échelle plus locale (sous-bassins) en schémas d’aménagement et de gestion de l’eau (SAGE), qui visent à concilier la satisfaction et le développement des différents usages (eau potable, industrie, agriculture...) et la protection des milieux aquatiques, en tenant compte des spécificités d’un territoire. Les SAGE ont vocation à décliner la politique de l’eau portée par les SDAGE à une échelle plus locale sur le périmètre des bassins-versants.

À l’instar du comité de bassin du SDAGE, les SAGE sont élaborés par les commissions locales de l’eau (CLE), composées de représentants d’usagers, d’associations, de l’État et des élus locaux. Aujourd’hui, près de la moitié du territoire national est couverte par un SAGE, qui a une portée juridique forte, car il s’impose aux documents de planification et il peut édicter des règles spécifiques opposables aux décisions de l’administration et aux tiers, publics ou privés. De fait, les territoires dépourvus de cet outil n’ont pas d’ingénierie pour prendre réellement en compte la gestion de l’eau. Sans méconnaître les difficultés d’élaboration (plus de six ans en moyenne) des SAGE, mises en avant par les préfectures et les agences de l’eau, l’État s’engage à poursuivre leur conception dans tous les sous-bassins hydrographiques.

Mais un nouvel outil, créé dans le cadre des Assises de l’eau en 2017, a vu le jour. Le projet de territoire pour la gestion de l’eau (PTGE) est destiné à garantir une planification concertée de l’ensemble des usages de l’eau sur un territoire (eau potable, agriculture, industries, navigation, énergie, pêches, activités récréatives...). Partant du postulat que seule une approche locale et concertée, intégrant les calculs de l’ensemble des usages dans le respect de la ressource, peut se révéler opérante. Les travaux du Varenne1, s’ils ont confirmé que les PTGE sont des outils adaptés pour trouver les réponses spécifiques dans les bassins en tension, ont également regretté son absence de portée juridique (inopposabilité), qui risque de l’affaiblir surtout face au partage d’une ressource épuisée. C’est la raison pour laquelle la Cour des comptes a rappelé, dans son rapport de mars 2023, que la promotion des PTGE ne doit pas être un motif d’abandon de la démarche d’élaboration de SAGE.

Une politique de l’eau... diluée

Malgré l’urgence d’une intégration forte des politiques de l’eau dans l’aménagement, celle-ci demeure très hétérogène sur le territoire français. Les périmètres des EPCI2 (échelle d’application des politiques d’aménagement), notamment pour les PLU/ PLUi3, ne se superposent pas aux périmètres des bassins-versants (échelle d’application des politiques de l’eau). Outre cette problématique de la territorialisation, chaque champ de compétences (adduction, épuration, irrigation, inondation, milieux naturels...) répond à un périmètre, des acteurs et un lien juridique différents. Cette constellation d’acteurs contribue à un manque de lisibilité et à une dilution des enjeux de l’eau qui trouvent peu de traduction dans la planification territoriale.

Aujourd’hui, sur le terrain, les élus, sous le coup de la crise, placent la ressource en eau comme un enjeu majeur de leurs documents d’urbanisme. Confrontés à la sécheresse, neuf maires du Var ont annoncé le refus de tout nouveau permis de construire pour les cinq années à venir: témoignage que les techniciens et les élus souffrent d’un problème d’appropriation des moyens disponibles pour traduire concrètement cet enjeu dans la planification territoriale. Les lacunes sont de tout ordre : par exemple, dans les PLU/PLUi, les schémas de gestion d’eau potable et les zonages d’assainissement collectif ou non collectif, souvent, ne sont même pas digitalisés, voire sont simplement inexistants. Les territoires qui s’engagent dans la révision de schéma de cohérence territoriale (SCoT) souhaitent désormais intégrer la notion de capacité des ressources pour dessiner leur armature territoriale, mais les collectivités souffrent d’un manque global d’ingénierie.

Les acteurs de l’eau reconnaissent la difficulté pour accéder à une donnée consolidée et disponible à l’échelle d’un territoire. Le portail du « service public d’information sur l’eau » régulièrement renforcé ne permet pas de connaître, par exemple, les capacités en adduction d’eau potable ou d’assainissement à n’importe quelle échelle de territoire, et il est souvent nécessaire de descendre à l’échelle de chaque syndicat ou collectivité pour avoir cette information. Outre le manque de données, les collectivités méconnaissent parfois le fonctionnement de leurs réseaux hydrographiques. L’accélération des étiages plus sévères et prolongés révèle une dépendance aux territoires voisins (dépendance et solidarité amont-aval), avec un nécessaire partage des usages. Les masses d’eau sont interconnectées et une gestion cohérente entre l’amont et l’aval d’un cours d’eau est indispensable, de même que la prise en compte des relations entre les eaux souterraines et les eaux superficielles.

Le soutien d’étiages par le rejet des stations d’épurations, les barrages, les réservoirs, ou par le transit d’eau par des réseaux artificiels (comme le canal de la Neste4) ont des impacts sur des centaines de kilomètres. Par exemple, sur le Rhône, la zone située entre la source et la confluence avec l’Arve (à l’aval de la sortie du Léman) ne représente que 8 % du bassin, mais contribue, au mois d’août, à 40 % du débit du Rhône à Beaucaire, dans le Gard. Face à cette complexité systémique, il est difficile de projeter des objectifs sur un territoire donné. En réponse aux engagements du pacte de Paris sur l’eau et l’adaptation au changement climatique pris dans le cadre de la COP21, les comités de bassins et leurs partenaires, notamment scientifiques, ont établi un plan d’adaptation au changement climatique (PACC), qui a pour vocation de faire évoluer les stratégies à différentes échelles en matière de gestion de l’eau, en fonction du climat, de l’énergie, de l’agriculture, de la santé, de la biodiversité et de l’aménagement des territoires. Ces approches systémiques ont établi des visions pertinentes, mais qui n’ont que rarement trouvé des traductions sur le terrain.

Notons également que les travaux prospectifs d’Explore 70 ont permis de traduire les derniers scénarios climatiques du Giec dans le domaine de l’eau, en déterminant les mesures d’adaptation les plus appropriées. Les résultats régionalisés sont mis à disposition sur une extension du portail de l’eau « DRIAS les futurs du climat ». Du côté des institutions, les agences de l’eau sont souvent considérées comme trop distantes des territoires, mais il faut dire qu’elles ne sont pas des personnes publiques associées5.

Elles auraient pourtant une véritable légitimité à porter l’intérêt collectif, et à garantir la bonne prise en compte du bien commun en intégrant les enjeux d’échelles. Du reste, depuis la loi climat et résilience, les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB6) sont bien, eux, personnes publiques associées dans les procédures de SCoT.

Et la prise de compétence Eau et assainissement à venir par les EPCI au 1er janvier 2026 (la loi 3DS) va nécessairement générer une meilleure prise en compte des problématiques « eau » dans les documents d’urbanisme réglementaire. Notons qu’il existe d’ores et déjà des exemples réussis en la matière: c’est notamment le cas de territoires disposant de SAGE et dont les SCoT doivent être rendus compatibles avec les objectifs du SAGE dans un délai de trois ans ; tel le SAGE Nappes profondes de Gironde, qui a défini le contour de cette notion de compatibilité avec les SCoT qui doivent répondre à la question suivante : « Quelle pression feront peser sur les nappes profondes de Gironde les modalités pratiques d’alimentation en eau potable du territoire concerné par le document d’urbanisme ? »

Comment accompagner les territoires ?

S’il apparaît nécessaire, de manière unanime, de construire une culture commune via la formation des acteurs territoriaux de l’eau et de l’urbanisme, cette montée en compétences doit concerner l’ensemble des acteurs de l’aménagement du territoire, en formation initiale et continue. Les territoires souffrent d’un grand manque d’ingénierie pour traiter ce sujet complexe, surtout dans les territoires ruraux souvent confrontés à des conflits d’usage; et pour répondre aux défis d’une gestion résiliente, sobre et concertée, il ne faut pas céder à une approche trop simpliste et aux solutions « clés en main » applicables à l’ensemble des territoires : la contextualisation est nécessaire.

Le 31 mars dernier, le gouvernement a annoncé un plan « eau » qui dresse une liste de 53 mesures, dont certaines sont issues des Assises de l’eau de 2019, qui prévoit la mise en place d’un mix de solutions adaptées aux spécificités des territoires pour une approche dite plus « intégrée ». Succédant à un débat plus technique, axé sur l’évaluation des ressources disponibles et la répartition entre les usages, cette approche multifactorielle n’est pas nouvelle : elle caractérise les processus Gire (gestion intégrée de la ressource en eau), introduits par la loi du 3 janvier 1992 sur l’eau et qui avaient pour objectif d’établir une meilleure intégration du « petit cycle de l’eau », considéré comme artificiel (reliant la production d’eau et son assainissement), au « grand cycle de l’eau ». Il est aujourd’hui plus que jamais nécessaire de décloisonner ces deux cycles et de coordonner planification territoriale, aménagement et urbanisme, afin de produire de manière concrète, des territoires et des villes perméables qui respectent le cycle de l’eau en privilégiant l’infrastructure verte (par exemple, la nature en ville) à l’infrastructure grise (« le tout-tuyau »). La problématique de l’eau ne peut plus être envisagée comme le traitement d’une ressource parmi d’autres, mais bien comme la prise en compte globale des milieux aquatiques, composantes indispensables de nos écosystèmes et du bon fonctionnement de nos sociétés.

Les territoires sont désormais confrontés à une situation inédite, nécessitant de répondre à une équation complexe : se développer dans un contexte de ressource finie et en raréfaction. Quelles trajectoires adopter quand le projet d’un territoire est fondé sur des besoins prospectifs supérieurs à ce que la ressource sera capable de couvrir ?

Seule la mise en œuvre coordonnée des outils de planification de l’eau et de l’urbanisme pourra permettre de construire des réponses politiques acceptables par les populations. Et pour y parvenir de la manière la plus convaincante, sans doute faudra-t-il rapidement réfléchir à de nouvelles échelles réglementaires pour la planification territoriale. À l’échelle des bassins-versants.

Cet article est extrait du numéro 431 d'Urbanisme 

Mai-juin 2023 L’EAU, COMMUN EXCEPTIONNEL

Mégabassines : comprendre les enjeux en 6 questions
Bordeaux, Strasbourg, Lyon : Nouvelles histoires d’eau(x)
Miquelon, Face à la submersion, fait ses cartons
Val‑d’Oise : Au milieu du béton, coulent deux rivières
Maroc : Rabat reverdit
Voies navigables de France : Un immense réseau en transition

À lire également dans ce numéro :

L’invité : Christian Piel

Porfolio : Shivers, wasteland, eautochtone, par Sébastien Arrighi

Rubriques : Livres, Cinéma, Expos, Jeux video et Musique

Notes

_{1/Le « Varenne agricole de l’eau et de l’adaptation au changement climatique » s’est terminé mardi 1er février 2022. Cette longue concertation, qui s’est déroulée sur six mois avec 1 400 participants, faisait suite aux Assises de l’eau qui s’étaient tenues en 2017 (sur le petit cycle de l’eau) et 2019 (sur le grand cycle de l’eau).}

_{2/Établissements publics de coopération intercommunale.}

_{3/Plans locaux d’urbanisme/intercommunaux.}

_{4/Le canal de la Neste : au xixe siècle, les hommes ont construit un canal qui partage l’eau des Pyrénées avec quatre départements voisins. Long de 29 km, il capte l’eau de la Neste à Sarrancolin. Il la distribue ensuite à 17 rivières via un réseau de 90 km de rigoles.}

_{5/Personnes publiques associées (PPA) : dans une démarche de création ou de mise à jour d’un document d’urbanisme, ce sont les administrations et institutions qui donnent un avis sur le document (services de l’État, organismes consulaires, collectivités, autorités organisatrices de transports...).}

 _{6/Les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) sont des syndicats mixtes spécialisés définis au L213-12 du Code de l’environnement. Ils ont notamment la spécificité d’avoir un périmètre d’action hydrographique. En effet, chaque EPTB agit sur un territoire géographique, le bassin-versant, qui a souvent une dimension interdépartementale, interrégionale, voire internationale.}