Les limites de la connaissance de l’eau : enjeu des savoirs et maitrise de l’incertitude

Que connait-on de l’eau ? qu’ignore-t-on de ses occurrences ? La question est décisive pour fonder en raison et en droit l’action publique ; partant, la légitimité des décisions prises en matière de restriction de sa consommation.

Quantitativement, la connaissance est fragile et comme l’affirme le directeur territorial Atlantique Dordogne, « nous avons besoin des nappes profondes, mais nous les connaissons encore insuffisamment et nous ne savons pas comment les partager »[1]. Connaitre la recharge n’est pas facile ; combien d’eau de pluies alimentent la nappe ? Certes, le constat est aujourd’hui admis d’une plus grande fréquence des phénomènes extrêmes – le trop ou le manque d’eau – mais, à l’avenir, comment cela se traduira-t-il : par davantage de sécheresse ou plus de pluie ? ou les deux ? Sur le volume des précipitations, l’ignorance domine.

L’incertitude domine la connaissance de l’eau

Les travaux qui s’inspirent des rapports du GIEC convergent pour conclure qu’en France, au-delà des nouvelles spatialisations Nord /Sud des phénomènes météorologiques, une chose est certaine : les eaux renouvelables – à savoir la pluie qui s’infiltre dans les aquifères : nappes profondes ou superficielles - sont passées de 230 mds de m3 dans les années 1990 à 200mds, soit une perte nette d’eau renouvelable de 15%. Concernant les niveaux d’eau, l’objectif est de définir des volumes de prélèvement qui soient corrélés aux renouvellements dans le territoire et qui composent avec les différents usages. Or, à ne s’en tenir qu’au nombre de forages existants, l’ignorance est grande : les déclarations sont aléatoires comme sont manquants les compteurs contrôlables à distance. Ce qui semble faire défaut, c’est surtout la connaissance exacte des prélèvements car ceux qui sont connus le sont par le biais des redevances ou par l’intermédiaire des organismes d’irrigants - les Organisme Unique de Gestion Collective (OUGC) - qui ne sont pas présents sur tout le territoire[2]. On rétorquera que la Banque nationale des prélèvements quantitatifs en eau (BNPE) existe. N’était qu’elle est trop inertielle : ses calculs se fondent sur des données datant d’au moins deux ans quand il conviendrait de disposer de prévisions à l’échelle de la saison. 

L’incertitude qui domine la connaissance de l’eau est génératrice de comportements opposés. Au début du mois de septembre 2023, la chaleur qui s’est accumulée comme un dôme au-dessus de la France a entrainé des températures avoisinant le 6 septembre les 30°C à Brest, et jusqu’à 40°C en Poitou Charente. A propos de ces phénomènes, dits de « blocage », les chercheurs peinent à donner une interprétation incontestable, et comme l’avoue l’un d’entre eux :

_{^{Cité in : « en Europe, le blocage atmosphérique « oméga » croît », Libération, 7 septembre 2023.}}

On comprend comment à partir de cette question, sans réponse aujourd’hui, deux interprétations peuvent  s’affronter générant deux comportements opposés, selon que la première conduira à s’appuyer sur la situation générale - qui se réchauffe - pour penser que la situation est durable et appelle en conséquence des réponses de long terme ; ou selon que la seconde, en se concentrant sur chaque épisode, le saisira comme un évènement conjoncturel et donc passager, invitant à une adaptation modérée des pratiques. De là, le déni des résultats scientifiques qui prolifère sur ces données incertaines pour contester en bloc tous les calculs et leur opposer un discours plus conforme aux seuls intérêts partisans. La maitrise de la connaissance de l’eau devient un enjeu majeur pour sa domination.

La fragilité du savoir de l’eau tient à plusieurs raisons :  d’abord, au fait que les données ont pu être établies en lien avec une référence historique trop lointaine ; ensuite qu’elles sont le fruit de compromis passés entre groupes d’acteurs dominants à un moment donné ; mais aussi parce qu’elles intègrent dans les calculs des marges d’erreur possibles qui permettent aux spécialistes d’établir des niveaux de risques. Traduits en termes de « mise en risque » pour signifier leur prise en compte dans les calculs[3], ces éléments d’incertitude appellent à leur tour de la part des pouvoirs publics la mise au point d’autres mesures ultérieures de correction pour éviter les biais de la modélisation, éteindre toute contestation et parvenir à un compromis acceptable.

Or pareilles « constructions » aboutissent à des « cascades d’incertitudes » reposant sur « la comparaison de plusieurs modèles ou le développement d’un seul modèle » qui sont autant de raisons de contestation. L’impasse semble avérée et comme l’écrivent Liziard et Fernandez « aujourd’hui, les modélisateurs investissent « les cascades d’incertitude » avec la promesse toujours renouvelée, d’élaborer à terme des modèles suffisamment intégrés et précis pour encapsuler tous les enjeux. Dans le même temps, l’action publique se saisit de l’ampleur des incertitudes pour nourrir des inerties, mais avec la promesse, toujours renouvelée, d’arriver « à mettre tout le monde autour de la table »[4].

Les « débits objectifs d’étiage » (DOE)

Connaitre précisément le débit d’étiage est d’une importance décisive pour déterminer les seuils d’eau, et conséquemment les droits à tirage, la baisse des prélèvements, l’augmentation des capacités de stockage, les redevances et finalement les équivalences supposées entre « prélèvement » et « substitution ».

Les règlements dits de « débits objectifs d’étiage » définissent des seuils qui constituent la référence pour fonder les débits de crise (DCR) ou « débit d’alerte » (DSA), qui fixent la valeur « seuil » du débit. Requis pour les arrêtés de crise, ils permettent, à l’initiative de l’autorité préfectorale, que soient prises les premières mesures de restriction pour certaines activités [5]. Leur connaissance est fondamentale, ne serait-ce que pour fonder la légitimité et de l’action publique quand elle impose des arrêtés de consommation, aux citoyens comme aux irrigants[6].

Inscrits dans les différentes documents régionaux et locaux, ils sont légitimés par la consultation démocratique locale.  Or, très souvent, les volumes d’eau alloués aux irrigants sont contestés soit par ces derniers au motif que ces seuils sont variables, soit par les groupes d’opposition pour être supérieurs aux niveaux disponibles.

Les réclamations sur les références prises en compte par les modélisateurs sont légion, et sur ce point les exploitants agricoles contestataires ne craignent pas de jouer sur plusieurs registres. Prompts à mettre en cause les références fondées sur le long cours des données accumulées, ils n’hésitent pas, eux-mêmes, à se revendiquer de la longue durée pour mieux défendre leurs propres avantages acquis. Puisque la décision portant sur les volumes d’irrigation leur a été accordée par les instances préfectorales dans les temps d’abondance de l’eau – les années 1990 –, il est hors de question, à leurs yeux, de prétendre les annuler sans compensation. Un droit accordé à un moment déterminé devient un droit acquis de toute éternité et peu importe que les calculs plus récents les remettent en question.  C’est souvent sur ce point que les groupes de pression professionnels, avec à leur tête la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) fortement présente dans les instances de concertation et de décision, rejoignent les instances politiques en charge du consensus local.

L’action publique fragilisée par les intérêts privés et la recherche du consensus à tout prix

Pour mieux faire faire partager les résultats des travaux de modélisation, l’acteur public a tendance à abonder les fonds des bureaux d’étude. A partir de là, le consensus local devient l’objectif le plus important à atteindre et la volonté politique d’y parvenir, la seule boussole de l’action publique. Il en résulte que pour être mieux acceptée, la norme en vient à être négociée. Dès lors, la décision prise se trouve fragilisée, et susceptible l’instant d’après, d’être remise en question. Les textes stratégiques, notamment les Schéma d'Aménagement et des Gestion des Eaux (SAGE) à l’échelle des sous-bassins portent la trace de cette fragilité en rendant de nombreuses règles opposables aux tiers. 

De fait, les administrations et les commissions en charge de la gestion de l’eau, si elles ont qualité pour établir les données partagées, ont d’abord et avant tout l’obligation d’établir des compromis entre les acteurs usagers ; a minima, elles se doivent de ne pas bouleverser l’équilibre social dont les acteurs publics locaux savent par trop la fragilité, en raison des positions acquises de longue date par certains acteurs, localement dotés d’un grand potentiel de contestation, sinon de nuisance. Personne n’ignore au niveau local comme au niveau ministériel la capacité de pression de certains groupes d’exploitants agricoles mais aussi d’activistes sociaux. L’on sait par ailleurs que la grande majorité des irrigants qui disposent des droits de tirage de l’eau pour abonder leurs réserves (dites de « substitution » ou encore « bassines ») constitue la frange minoritaire des grands exploitants.

Ce sont eux qui peuplent les instances dirigeantes à la fois professionnelles (les chambres et les syndicats), et politiques, au niveau communal et départemental. Un grand nombre d’élus dans les collectivités locales font partie de ces groupes d’exploitants ou disposent dans leur environnement familial d’un de leurs membres. Malheureusement, les données sur les appartenances et les connexions entretenues entre ces groupes sont manquantes. Si elles étaient disponibles, elles seraient à coup sûr de nature à éclairer la très puissante influence d’un groupe professionnel finalement très minoritaire.

On comprend dès lors pourquoi cette exigence de compromis imposé par les autorités politiques et recherché entre les parties du jeu local fausse considérablement l’action publique. Plutôt que de vouloir atteindre un optimum qui par définition est manquant et de nature unilatéralement contraignant, les décideurs politiques tendent vers une action moyenne censée satisfaire les différents usages et aspiration, mais dont, au final personne n’est satisfait.

Pour aller plus loin

Mission d’information du Sénat sur la Gestion durable de l’eau : l’urgence d’agir pour nos usages, nos territoires et notre environnement, 2023 - Président : Rémi Pointereau (LR Cher) ; Rapporteur Hervé Gillé (SER Gironde).

• L'Essentiel (PDF - 772 Ko)

• Les 53 propositions (PDF - 312 Ko)

Extrait de 17 propositions pour améliorer les connaissances sur l’eau :

_{RETROUVEZ ICI TOUS LES ARTICLES PUBLIES PAR FRANCOIS BAFOIL SUR LE BLOG REGARD(S) D'EXPERT(S)}

Dans cette série de 16 articles publiée en 2022, François Bafoil rend compte de plusieurs aspects concernant les enjeux de l'eau et de l’adaptation au changement climatique en s’attachant aux phénomènes d’érosion du trait de côte, de submersion sur les littoraux, d’inondation dans plusieurs territoires à l’instar des marais et des vallées, et enfin de sécheresse et de conflits d'usage autour de l'eau. 

Ces articles sont issus d'une recherche menée sous la direction de François Bafoil et Gilles Lepesant. Leurs travaux ont fait l’objet de la publication d’un rapport en septembre 2022, disponible ici sur le site de l'Institut pour la recherche.