Convention climat : la démocratie participative peut-elle sauver le climat ?

En avril 2019, le Président de la République a souhaité que soit réunie une convention de 150 citoyens tirés au sort et représentatifs de la société française et qu’elle fasse des propositions en faveur de la transition écologique. Il s’est en outre engagé à ce que ces propositions soient transmises « sans filtre » au Parlement ou au Peuple français par référendum. Le Premier ministre a précisé ce mandat depuis : ces propositions doivent permettre à notre pays de réduire d’au moins 40% ses émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030, et ce « dans un esprit de justice sociale ».

Le Comité de gouvernance que je préside avec Laurence Tubiana a été missionné pour superviser la construction de cette Convention, mettre en place sa méthode de travail, répondre aux demandes de ses membres, leur proposer des apports d’expertise… D’une manière générale, son rôle est de veiller au bon déroulement de la Convention, à son indépendance, ainsi qu’au pluralisme et à la sérénité des débats, le tout sous le contrôle de trois garants indépendants. Depuis octobre 2019, les citoyens se sont réunis en sessions de trois jours toutes les trois ou quatre semaines. Les citoyens ont d’abord acquis un socle d’informations exposant le consensus scientifique sur les mécanismes, l’intensité et les conséquences du changement climatique, ainsi que les politiques publiques mises en place pour y répondre. Puis ils ont réparti leur temps entre le travail en plenum pour auditionner différents experts et personnalités, et le travail en plus petits groupes sur cinq grands enjeux qui conditionnent largement l’évolution des émissions de gaz à effet de serre : « se loger », « se déplacer », « se nourrir », « consommer », et enfin « produire et travailler ».  

Depuis octobre, nous avons été imités en Angleterre, en Ecosse, en Espagne… La raison en est que nombre de démocraties européennes sont confrontées aux mêmes difficultés. Parce que la lutte pour le climat engage des transformations profondes de nos façons de vivre, de produire et de consommer, il faut tisser de nouveaux accords collectifs. Or le sujet divise. Pas le péril en lui-même dont la conscience a beaucoup grandi, mais les moyens d’y répondre. Dès que l’on s’interroge sur la répartition des efforts à fournir, les désaccords se multiplient. On l’a vu avec l’écotaxe en 2013 ou avec l’augmentation de la taxe carbone en 2019. A chaque fois, les élus et les experts étaient assez largement alignés. Mais ces mesures ont rencontré la vive hostilité de plusieurs segments de la population, parfois avec de sérieux arguments, notamment en matière de justice.

Pour paver le chemin d’une action publique efficace, il faut donc trouver de nouveaux moyens de construire un consensus La CCC peut y contribuer. Si 150 citoyens aussi divers que la société elle-même arrivent à se mettre d’accord sur des propositions fortes, après s’être informés et avoir délibéré, alors ces propositions sont susceptibles de rencontrer l’approbation de leurs concitoyens. Il ne s’agit pas de remplacer la démocratie représentative, mais de lui ouvrir une voie.

On n’a pas demandé pas aux citoyens tirés au sort de se faire législateur. L’exécutif leur a donné mandat pour lui soumettre des propositions suffisamment précises pour pouvoir être transmises « sans filtre », c’est-à-dire sans devoir être modifiées par la main de l’Exécutif. Mais la Convention ne dispose d’aucun pouvoir législatif. C’est au Parlement ou au Peuple français lui-même en cas de référendum qu’il revient de décider.

Quant aux compétences en droit ou en écologie, nombre de parlementaires n’en sont pas nécessairement des spécialistes non plus. Ce qui compte, c’est la formation d’un jugement éclairé. Pour cela, les citoyens se documentent, questionnent, auditionnent… Bien sûr, les niveaux de qualification sont très variables et certains ont un coût d’entrée plus élevé que d’autres dans certains sujets. Mais, en réalité, en mobilisant une somme d’informations et de points de vue considérable, en partageant leur capital d’expériences et en diversifiant les formats de discussion, ils ont tous rapidement aiguisé leur jugement – et nous avec eux !

Il faut bien sûr saluer ici l’apport des très nombreux experts et scientifiques qui se sont rendus disponible pour la Convention. Et peut-être plus encore saluer leur attitude : dans l’immense majorité des cas, ils se sont présentés aux citoyens avec l’humilité qui sied à l’exercice du conseil démocratique. C’est-à-dire non comme des détenteurs de la vérité, mais comme des professionnels de sa recherche ; non comme des instituteurs de la société, mais comme ses serviteurs. S’est ainsi construite une relation de confiance et de respect qui a permis à la Convention de progresser.

Tout cela invite d’ailleurs à reconsidérer l’idée un peu naïve selon laquelle des citoyens amateurs, tirés au sort, détiendraient spontanément la solution à tous nos problèmes, qu’il suffirait de les faire délibérer à l’abri des influences pour la recueillir. Ce spontanéisme ne conduit pas très loin. Les citoyens sont les premiers à demander des apports d’expertise diversifiés et des interactions avec les scientifiques. Ce sont ces interactions qu’il faut organiser.

La fraternité ! Pas sous la forme de complexes systèmes de redistribution auxquels on la réduit trop souvent, mais sous la forme d’une énergie et d’une joie collectives. La joie de se reconnaître au-delà des statuts, des niveaux de revenu, des qualifications, des frontières d’âge… De former une société d’égaux, en somme.

Les 19, 20 et 21 juin prochains, les 150 membres voteront leurs propositions. Ensuite, le Président s’est engagé à revenir devant eux pour leur faire part des suites que l’exécutif donnera à ce travail. La Convention pourra, si elle le souhaite, lui répondre. Y aura-t-il des freins juridiques, constitutionnels ? Nous verrons bien. La Convention a été accompagnée par un comité légistique qui a travaillé à la transcription juridique de ses propositions et qui a parfois alerté sur de possibles difficultés constitutionnelles. Mais personne n’est à l’abri d’un avis contraire du Conseil constitutionnel. Pas même le législateur !

Ce dispositif, nous l’avons inventé en marchant. Pour mener à bien cette expédition, nous avions au départ des moyens, des principes, un cadre général, des animateurs aguerris, mais pas de carte très précise de l’itinéraire et nous ignorions ce que nous demanderaient les citoyens. Ce que nous avions à faire n’avait jamais été fait ni sous cette forme, ni avec une telle ambition. Nous avons rencontré pas mal d’imprévus dont les perturbations liées aux grèves de décembre-janvier, les semaines de confinement… Tout cela nous a fait prendre du retard, mais nous nous sommes adaptés. Il est trop tôt pour faire le bilan. Mais quand je considère le chemin parcouru depuis d’octobre, je suis plutôt impressionné.

C’est l’une des réflexions qu’il va falloir mener à l’issue de l’exercice. Pour le moment, le principal arrimage aux institutions s’est fait avec le Conseil économique, social et environnemental qui a organisé matériellement la Convention et participé à sa construction et à son comité de gouvernance. Mais il faut peut-être voir plus large. Quels liens demain avec le Parlement ? Peut-on imaginer que de futures conventions naissent, non pas à la demande du Chef de l’Etat ou d’une institution, mais d’une initiative citoyenne ? Je suis, à titre personnel, partagé entre une réticence à trop institutionnaliser ce genre d’expériences et le souci qu’elles ne se coupent pas des institutions de la République. Je crois qu’il faut garder à l’esprit cette tension, qu’elle peut être féconde si l’on se donne le temps de la réflexion. Comme d’autres, je m’y emploierai après la conclusion de la Convention.

Dans une société qui est à la fois divisée et confrontée à des défis aussi considérables que le changement climatique, je crois beaucoup à ce type d’exercice au niveau national mais aussi dans des déclinaisons plus locales. Pour que cela soit utile, il faut réunir au moins deux conditions. La première, c’est un sujet qui compte, un enjeu important. La deuxième, un contrat clair avec le commanditaire : les citoyens ne doivent pas pouvoir douter que leur travail sera pris en compte. Sous ces deux réserves, plusieurs sujets pourraient être envisagés. On peut penser, par exemple, aux questions d’équité territoriale ou à la réforme des retraites.