La planification, un outil puissant à réinventer

La loi SRU[1] fête ses 25 ans. Alors que des voix s’élèvent[2] pour dénoncer le peu d’ambition des SCoT et PLUi en termes d’adaptation au dérèglement climatique et d’anticipation de la sobriété foncière, interrogeons-nous sur l’efficacité et les limites des documents d’urbanisme visant à répondre aux enjeux de notre siècle.

Pourquoi la réforme des documents de planification nous paraît-elle indispensable ?

Cette question peut sembler incongrue, tant les lois Grenelle 1 et 2, Alur, Notre – qui a créé les Sraddet – et celles pour la restauration de la biodiversité, Elan, climat et résilience – qui a institué le ZAN – sont venues régulièrement corriger et compléter le cadre réglementaire des SCoT et PLU, notamment en matière de protection de l’environnement. Mais force est de constater qu’en dépit de ces évolutions, les documents de planification ont perdu en efficience.

Quatre raisons de réformer le Code de l’urbanisme et les documents de planification.

Premièrement, le temps d’élaboration n’est plus en adéquation avec l’urgence d’adaptation et de sobriété foncière.

Les documents d’urbanisme se sont largement alourdis et sont, de fait, de plus en plus longs à faire aboutir sans qu’ils ne se soient beaucoup améliorés sur le fond. Aujourd’hui, les collectivités qui s’engagent dans l’élaboration ou la révision générale de leur PLUi partent pour quatre à six ans de procédure, ce qui équivaut peu ou prou à la durée d’un mandat municipal. Comment répondre à une urgence d’inflexion de la consommation d’espaces ou d’adaptation quand il faut six ans pour élaborer un document et près de dix ans pour commencer à en voir les effets ? Les PLUi sont devenus d’énormes machines, difficiles à mener au bout (un certain nombre de territoires ruraux jettent l’éponge avant l’approbation) et de plus en plus délicates à justifier du fait d’injonctions contradictoires. Prenons l’exemple du ZAN. L’application de la règle de - 50 % de consommation d’espaces concomitamment à celle de la garantie rurale devient un véritable casse-tête : ces deux règles, qui sont inscrites dans la loi, sont, pour bon nombre de territoires, incompatibles. Nous pouvons appliquer la garantie rurale sans atteindre l’objectif de - 50 %. Les documents d’urbanisme concernés sont ainsi largement fragilisés juridiquement.

Cette réalité vient également du fait que les PLU/PLUi et les SCoT sont plus souvent attaqués qu’auparavant et certains d’entre eux ont été remis en cause (annulation partielle ou totale), entraînant un retour en arrière (application du document antérieur) ; ce qui pose un problème fort d’efficacité de l’action publique au vu des frais d’études engagés par la collectivité.

Par ailleurs, la généralisation des PLUi, qui a pour objectif de venir répondre à un enjeu de cohérence territoriale et de réduction des effets de concurrence entre communes, a parfois été déployée pour de mauvaises raisons. Le budget alloué à ces documents a quelques fois été un élément déclencheur permettant aux collectivités d’envisager une division par 5 à 10 de la somme des coûts totaux d’un PLU par commune. N’étant donc pas toujours porté politiquement et plus éloigné des élus locaux – malgré de réels efforts par les EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) et les bureaux d’études pour associer largement toutes les communes –, le passage au PLUi a pu entraîner des documents plus formels, homogénéisés et parfois moins ambitieux.

Deuxièmement, la planification des territoires est encore trop pensée en silos via la multiplication des plans et programmes – Sraddet, SCoT, PLU, PLH, PCAET, PAT, etc. –, dont la hiérarchie des normes est à questionner. Alors que les documents d’urbanisme viennent définir la manière dont les territoires vont se développer pour répondre aux enjeux de qualité de vie à l’horizon dix ou vingt ans, nécessitant une vision pleinement transversale, il existe pléthore de plans et programmes qui se juxtaposent sur des temporalités différentes, dans une cohérence relative. Les diagnostics territoriaux, par exemple, sont réalisés à chaque nouvelle étude, se démultipliant ainsi avec des approches pas toujours comparables. De même, les stratégies territoriales et les projets de territoires s’empilent sans avoir toujours une approche pleinement cohérente entre les démarches et sans évaluer leur efficacité dans le temps. Cohérence difficile à trouver au regard d’une organisation des collectivités et de leur gouvernance également silotées avec des délégations thématiques et des postes reliés à chaque document (chargé de mission SCoT, chargé de mission PLH ou PCAET).

Enfin, certains documents ont une portée faible. Les Sraddet, créés par la loi Notre, ont un rapport de prise en compte avec les SCoT et les PLUi. C’est le niveau le plus faible juridiquement en deçà de la compatibilité et de la conformité. Alors que la territorialisation du ZAN s’appuie principalement sur les Sraddet, le rapport de prise en compte rend cette réalité relativement peu impactante. Il y aurait ainsi de possibles gains financiers (les documents d’urbanisme ont un coût important et mobilisent du temps aux élus et techniciens) et d’efficacité à réformer les documents de planification pour aboutir à un seul document-cadre transversal qui puisse donner la vision du territoire de six à dix ans, ce qui, en période de recherche d’économies, devrait être un argument de poids.

Troisièmement, les documents de planification ne sont pas des programmes, ils sont rarement financés. Avez-vous déjà participé à un débat sur le PADD ou le PAS  ? Difficile de ne pas être d’accord avec les grandes orientations d’un PADD ou d’un PAS dont les obligations de contenu, fixées par le Code de l’urbanisme ou de l’environnement, peuvent donner l’impression d’une liste de bonnes intentions… Les PADD/PAS sont globalement tous ambitieux, mais pourquoi ne le seraient-ils pas alors même qu’ils n’engagent en rien sur le plan financier ou en termes de calendrier ? Par ailleurs, les PADD concernent bien souvent toutes les politiques publiques, alors que la traduction réglementaire n’est possible que sur les secteurs en extension urbaine ou sur le domaine privé, ce qui le rend tout à fait inopérant pour tout un pan du projet débattu. De fait, au moment de l’évaluation des PLUi, nous nous rendons compte que 20 à 40 % seulement du projet sont finalement réalisés créant, par là même, doutes et déceptions auprès de la population. Le fait de disposer d’un programme d’actions financé, partenarial et d’un calendrier opérationnel permettrait ainsi une plus grande efficacité pour répondre globalement aux enjeux des territoires et assurer leur traduction dans des projets concrets.

Quatrièmement, la finalité du PLUi est d’encadrer le droit du sol ; or, l’adaptation au dérèglement climatique ne concerne pas que la constructibilité du domaine privé, mais touche plus largement les politiques publiques. Le PLUi est pointé du doigt, car jugé insuffisamment ambitieux sur le volet adaptation au dérèglement climatique. Il semble néanmoins important de rappeler que « l’adaptation » doit être pensée sur tous les espaces (publics et privés) d’une ville ou d’un territoire. Un grand nombre de projets, tels que la végétalisation de l’espace public, la réouverture et la renaturation des cours d’eau, le renforcement des aménagements pour les mobilités douces, sont portés par les collectivités, mais ne sont pas ou peu identifiés au sein du PLUi, qui n’est pas contraignant en la matière : en effet, ce dernier s’applique aux autorisations d’urbanisme (permis d’aménager, de construire, de démolir, déclaration préalable) et non aux projets susnommés. Il est, de fait, limité dans son volet réglementaire pour répondre globalement à ces enjeux.

Réformer d’accord, mais pour faire quoi ?

La planification est un outil important et indispensable de projection permettant de donner un cap et un cadre commun afin de guider les politiques publiques. Réformer les documents de planification (pas juste le PLUi ou le SCoT, mais l’ensemble des documents-cadres stratégiques) pourrait être pensé en répondant à trois mots d’ordre : agilité, transversalité, globalité. Faisons donc un peu d’urbanisme fiction.

Tout d’abord, conforter le Sraddet comme document majeur de planification régionale. La région est une échelle pertinente de planification pour des sujets stratégiques (énergies, développement économique, grandes mobilités…), malgré des découpages parfois inadéquats du point de vue de la géographie. Il est donc important de faire de ces outils de planification, des documents plus ambitieux et plus précis à l’instar du Sdrif, des SAR ou du Padduc. Pour leur donner plus de corps, il conviendrait également de mettre en place un processus de coconstruction impliquant les intercommunalités (concertation des EPCI réglementée et une possibilité pour les collectivités de constituer des minorités de blocage). Le Sraddet devrait se nourrir des travaux des COP régionales pour pleinement intégrer la planification écologique et énergétique. De plus, afin de les rendre plus prescriptifs, il conviendrait d’intégrer un rapport de compatibilité entre le Sraddet et le document de rang inférieur.

Ensuite, décliner les Sraddet dans de nouveaux SCoT. En effet, les SCoT soulèvent trois problématiques : ils ne sont pas toujours sur des périmètres cohérents et pertinents au regard des réalités territoriales ; le portage politique est relativement faible, car les syndicats mixtes n’ont pas de budget pour mettre en œuvre le projet voté. Ils ne s’appliquent donc aux PLUi que via un rapport de compatibilité ; enfin, le territoire national n’est toujours pas entièrement couvert par des SCoT, malgré une volonté forte de l’État depuis plus de dix ans. De fait, les nouveaux SCoT pourraient devenir des outils de déclinaison des Sraddet en intégrant un volet contractualisation mettant autour de la table les différents acteurs territoriaux – État, Région, Département, EPCI, PNR… ; limiter les champs d’intervention du nouveau SCoT aux enjeux inter-EPCI (risques naturels, trame verte, bleue, noire, alimentation en eau, mobilité…) et éviter, de fait, de créer des redondances avec le document infra, comme c’est le cas actuellement avec le PLUi ; instituer des servitudes de protections environnementales qui s’appliqueraient dans un rapport de conformité stricte. Enfin, imposer la réalisation de projets d’urbanisme et d’adaptation du territoire à l’échelle de chaque EPCI compatibles avec les nouveaux SCoT serait une réforme, selon nous, efficace. Ces documents comprendraient un diagnostic territorial (intégrant un état initial de l’environnement) et un projet d’aménagement stratégique. Ce document couvrirait l’ensemble des politiques publiques. Il aurait pour obligation de définir une programmation de développement (habitat, activités économiques, tourisme, énergie…) en phase avec les ressources, qu’elles soient naturelles (notamment l’eau) et humaines, intégrant une trajectoire d’efficacité et de sobriété foncière ; d’intégrer une stratégie d’adaptation du territoire face au dérèglement climatique et de préservation des sols vivants ; enfin, de garantir la démarche d’évaluation environnementale ERC (« Éviter, réduire, compenser ») des impacts environnementaux du projet de territoire.

Opérationnalité et temporalité

Ces projets de territoire devraient être réalisés dans l’année suivant les élections avec une vision prospective à douze ans, mais une opérationnalité sur la temporalité du mandat (six ans). Ils seraient évalués obligatoirement tous les six ans et déclinés dans quatre documents obligatoires autonomes. Ceux-ci pourraient être modifiés et révisés de manière indépendante en cas de non remise en cause du projet de territoire global, permettant ainsi aux collectivités une meilleure efficacité. Soit un programme d’actions financé et partenarial portant sur l’ensemble des politiques publiques menées par la collectivité (intégrant le programme d’actions du PLH, du PLM et la déclinaison territoriale des plans d’action du PCAET et du PAT, associant les engagements du CRTE ; une stratégie foncière globale ; un zonage et un règlement réalisé avec les communes). Enfin, le RNU pourrait être réformé pour ne plus permettre l’extension limitée, mais seulement assurer la constructibilité dans les enveloppes urbaines existantes ; un PPI et un pacte fiscal et financier comprenant une contractualisation avec l’État et la Région (en remplacement des CRTE).

En option, des schémas d’aménagement thématiques (schéma cyclable, schéma directeur énergie, schéma de végétalisation…) pourraient être adjoints. Le projet de territoire viendrait cadrer l’ensemble des politiques publiques de l’EPCI et pourrait remplacer l’ensemble des plans et programme sectoriels. Les quatre documents de déclinaison seraient autonomes et mis en conformité avec le projet de territoire sous un an maximum, et pourraient être modifiés et révisés facilement en cas de non remise en cause du projet de territoire global. Cette réforme aurait ainsi également un impact sur le fonctionnement des intercommunalités, qui pourraient faire intervenir leurs services en mode projet et non plus en silo. Un responsable chargé de la stratégie pourrait s’assurer que les projets portés sont bien en phase avec le projet de territoire à l’instar de ce qu’ont pu être les chefs de projets Action cœur de ville ou Petites villes de demain. Cette profonde évolution aurait pour but d’engager les bassins de vie dans une transformation pour garantir des territoires vivables et vivants. En effet, les territoires doivent faire face à des défis majeurs, comme l’adaptation au dérèglement climatique, qui menace une partie du territoire de disparaître (recul du trait de côte) et de ne plus être assurable (sous l’effet des évènements météorologiques violents), car non adaptés ; la transition démographique – avec des territoires qui vont perdre de la population – couplée aux fragilités sociales qui se renforcent ; enfin, la rigueur budgétaire.

Il est temps de redonner à la prospective territoriale ses lettres de noblesse en repensant les outils de planification. Ils se sont de plus en plus enfermés dans des exercices mathématiques et d’évolutions de tendance, peu adaptés aujourd’hui aux enjeux d’accès à la ressource en eau, de souveraineté alimentaire ou, par exemple, à la préservation des forêts et des sols, qui sont le capital de captation du carbone. Comme c’est le cas actuellement pour le ZAN, l’objectif d’adaptation est posé, mais les territoires doivent faire avec des outils désormais obsolètes. Il est donc indispensable de les repenser pour faire entrer la planification dans une nouvelle ère nécessaire et attendue.

Pour approfondir :

 Mars/avril 2025 Planifier versus réglementer

• 25 ans de la loi SRU : Retour sur sa genèse avec Philippe Baffert
• Documents d’urbanisme : À la hauteur des enjeux ?
• PLUi entre théorie et pratique : S’adapter aux réalités du terrain
• Instruments de la fabrique urbaine : Une cacophonie réglementaire et législative
• Nouveaux EPR : Quelle planification pour les territoires ?

Glossaire

Sraddet : schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires
ZAN : « zéro artificialisation nette »
SCoT : schémas de cohérence territoriale
PLU : plans locaux d’urbanisme
PLUi : PLU intercommunal
EPCI : établissements publics de coopération intercommunale
PLH : programme local de l’habitat), PCAET (plan climat-air-énergie-territorial), PAT (projet alimentaire territorial
PCAET : plan climat-air-énergie-territorial
PAT : projet alimentaire territorial
PLM : plan local de mobilité
CRTE : contrat pour la réussite de la transition écologique
PADD : projet d’aménagement et de développement durable, pièce du PLU
PAS : projet d’aménagement stratégique, pièce du SCoT
SAR : schémas d’aménagement régionaux
Padduc : PADD du territoire corse
PNR : parc naturel régional
ERC : « Éviter, réduire, compenser »
PPI : plan pluriannuel d’investissement